国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知

2011/06/20

国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知

【实施时间】2002-01-01 【发布单位】国土资发（2001）255号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国士资源局），新疆生产建设兵团土地管理局，解放军土地管理局：

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条、第十四条的规定，为适应社会主义市场经济发展和实施土地用途管制制度的需要，有效实施城乡地政统一管理，在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和1989年制订的《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”基础上，经广泛征求意见后，制定的城乡统一的《土地分类》已经部务会讨论通过，规予印发，自2002年1月1日起试行。原《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”同时停止使用。

　　请各地将《土地分类》试行中情况、经验和问题，及时报部地籍管理司。

　　附件：土地分类体系说明

　　二00一年八月二十一日

全国土地分类

一级类		二级类		三级类		含义
编号	三大类名称	编号	名称	编号	名称
1	农用地					指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。
		11	耕地			指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽<1.0米，北方宽<2.0米的沟、渠、路和田埂。
				111	灌溉水田	指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。
				112	望天田	指无灌溉设施，主要依靠天然降雨，用于种植水生作物的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。
				113	水浇地	指水田、菜地以外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地。
				114	旱地	指无灌溉设施，靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。
				115	菜地	指常年种植蔬菜为主的耕地，包括大棚用地。
		12	园地			指种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营多年生木本和草本作物（含其苗圃），覆盖度大于50%或每亩有收益的株数达到合理株数70%的土地。
				121	果园	指种植果树的园地。
						121K	可调整果园	指由耕地改为果园，但耕作层未被破坏的土地。*
				122	桑园	指种植桑树的园地。
						122K	可调整果园	指由耕地改为桑园，但耕作层未被破坏的土地。*
				123	茶园	指种植茶树的园地。
						123K	可调整茶园	指由耕地改为茶园，但耕作层未被破坏的土地。*
				124	橡胶园	指种植橡胶的园地。
						124K	可调整咖啡园	指由耕地改为橡胶园，但耕作层未被破坏的土地。*
				125	其他园地	指种植可可、咖啡、油棕、胡椒、花卉、药材等其他多年生作物的园地。
						125K	可调整其他园地	指由耕地改为其他园地，但耕作层未被破坏的土地。*
		13	林地			指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地。不包括居民点绿地，以及铁路、公路、河流、沟渠的护路、护岸林。
				131	有林地	指树木郁闭度≥20%的天然、人工林地。
						131K	可调整有林地	指由耕地改为有林地，但耕作层未被破坏的土地。*
				132	灌木林地	指覆盖度≥40%的灌木林地。
				133	疏林地	指树木郁闭度≥10%但<20%的疏林地。
				134	未成林造林地	指造林成活率大于或等于合理造林数的41%，尚未郁闭但有成林希望的新造林地（一般指造林后不满3-5年或飞机播种后不满5-7年的造林地）。
						134K	可调整未成林造林地	指由耕地改为未成林造林地，但耕作层未被破坏的土地。*
				135	迹地	指森林采伐、火烧后，五年内未更新的土地。
				136	苗圃	指固定的林木育苗地。
						136K	可调整苗圃	指由耕地改为苗圃，但耕作层未被破坏的土地。*
		14	牧草地			指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地。
				141	天然草地	指以天然草本植物为主，未经改良，用于放牧或割草的草地，包括以牧为主的疏林、灌木草地。
				142	改良草地	指采用灌溉、排水、施肥、松耙、补植等措施进行改良的草地。
				143	人工草地	指人工种植牧草的草地，包括人工培植用于牧业的灌木地。
						413K	可调整人工草地	指由耕地改为人工草地，但耕作层未被破坏的土地。*
		15	其他农用地			指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地。
				151	畜禽饲养地	指以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施用地。
				152	设施农业用地	指进行工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地。
				153	农村道路	指农村南主宽≥1.0米，北方宽≥2.0米的村间、田间道路（含机耕道）
				154	坑塘水面	指人工开挖或天然形成的蓄水量<10万立方米（不含养殖水面）的坑塘常水位以下的面积。
				155	养殖水面	指人工开挖或天然形成的专门用于水产养殖的坑塘水面及相应附司设施用地。
						155K	可调整养殖水面	指由耕地改为养殖水面，但可复耕的土地。*
				156	农田水利用地	指农民、农民集体或其他农业企业等自建或联建的农田排灌沟渠及其相应附属设施用地。
				157	田坎	主要指耕地中南方宽≥1.0米，北方宽≥2.0米的梯田田坎。
				158	晒谷场等用地	指晒谷场及上述用地中未包含的其他农用地。
2	建设用地					指建造建筑物、构筑物的土地。包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。
		21	商服用地			指商业、金融业、餐饮旅馆业及其相应附属设施用地。
				211	商业用地	指商店、商场、各类批发、零售市场及其相应附属设施用地。
				212	金融保险用地	指银行、保险、证券、信手、期贷、信用社等用地。
				213	餐饮旅馆业用地	指饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应附属设施用地。
				214	其他商服用地	指上述用地以外的其他商服用地，包括写字楼、商业性办公楼和企业厂区外独立的办公楼用地；旅行社、运动保健休闲设施、夜总会、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场、加油站、洗车场、洗染店、废旧物资回收站、维修网点、照相、理发、洗浴等服务设施用地。
		22	工矿仓储用地			指工业、采矿、仓储业用地
				221	工业用地	指工业生产及其相应附属设施用地。
				222	采矿地	指采矿、采石、采砂场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。
				223	仓储用地	指用于物资储备、中转的场所及相应附属设施用地。
		23	公用设施用地			指为居民生活和二、三产业服务的公用设施及瞻仰、游憩用地。
				231	公共基础设施用地	指给排水、供电、供然、邮政、电信、消防、公用设施维修、环卫等用地。
				232	瞻仰景观休闲用地	指名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场、公用绿地等。
		24	公共建筑用地			指公共文化、体育、娱乐、机关、团体、科研、设计、教育、医卫、慈善等建筑用地。
				241	机关团体用地	指国家机关、社会团体、群众自治组织、广播电台、电视台、报社、杂志社、通讯社、出版社等单位的办公用地。
				242	教育用地	指各种教育机构，包括大专院校，中专、职业学校、成人业余教育学校、中小学校、幼儿园、托儿所、党校、行政学院、干部管理学院、盲聋哑学校、工读学校等直接用一教育的用地。
				243	科研设计用地	指独立的科研、设计机构用地，包括研究、勘测、设计、信息等单位用地。
				244	文体用地	指为公从服务的公益性文化、体育设施用地。包括博物馆、展览馆、文化馆、图书馆、纪念馆、影剧院、音乐厅、少青老年活动中心、体育场馆、训练基地等。
				245	医疗卫生用地	指医疗、卫生、防疫、急救、保健、疗养、康复、医检药检、血库等用地。
				246	慈善用地	指孤儿院、养老院、福利院等用地。
		25	住宅用地			指供人们日常生活居住的房基地（有独立院落的包括院落）。
				251	城镇单一住宅用地	指城镇居民的普通住宅、公寓、别墅用地。
				252	城镇混合住宅用地	指城镇居民以居住为主的住宅与工业生产或商业等混合用地。
				253	农村宅基地	指农村村民居住和宅基地。
				254	空闲宅基地	指村庄内部的空闲旧宅基地及其他空闲土地等。
		26	交通运输用地			指用于运输通行的地面线路、场站等用地，包括民用机场、港口、码头、地面运输管道和居民点道路及其相应附属设施用地。
				261	铁路用地	指铁道线路及场站用地，包括路堤、路堑、道沟及护路林；地铁地上部分及出入口等用地。
				262	公路用地	指国家和地方公路（含乡镇公路），包括路堤、路堑、道沟、护路林及其他附属设施用地。
				263	民用机场	指民用机场及其相应附属设施用地。
				264	港口码头用地	指人工修建的客、货运、捕劳船舶停靠的场所及其应附属建筑物，不包括常水位以下部分。
				265	管道运输用地	指运输煤炭、石油和天然气等管道及其相应附属设施地面积用地。
				266	街巷	指城乡居民点内公用道路（含立交桥）、公共停车场等。
		27	水利设施用地			指用于水库、水工建筑的土地。
				271	水库水面	指人工修建总库容≥10万立方米，正常蓄水位以下的面积。
				272	水工建筑用地	指除农田水利用地以外的人工修建的沟渠（包括渠槽、渠堤、护堤林）、闸、坝、堤路林、水电站、扬水站等常水位岸线以上的水工建筑用地。
		28	特殊用地			指军事设施、涉外、宗教、监教、墓地等用地。
				281	军事设施用地	指专门用于军事目的的设施用地，包括军事指挥机关和营房等。
				282	使领馆用地	指外国政府及国际组织驻华使领馆、办事处等用地。
				283	宗教用地	指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地。
				284	监教场所用地	指监狱、看守所、劳改场、劳教所、戒毒所等用地。
				285	墓葬地	指陵园、墓地、殡葬场所及附属设施用地。
3	未利用地					指农用地和建设用地以外的土地。
		31	未利用土地			指目前还未利用的土地，包括难利用的土地。
				311	荒草地	指树木郁闭度<10%，表层为土质，生长杂草，不包括盐碱地、沼泽地和裸土地。
				312	盐碱地	指表层盐碱聚集，只生长天然耐盐植物的土地。
				313	沼泽地	指经常积水或渍水，一般生长湿生植物的土地。
				314	沙地	指表层为沙覆盖，基本无植被的土地，包括沙漠，不包括水系中的沙滩。
				315	裸土地	指表层为土质，基本无植被覆盖的土地。
				316	裸岩石砾地	指表层为岩石或石砾，其覆盖面积≥70%的土地。
				317	其他未利用土地	指包括高寒荒漠、苔原等尚未利用的土地。
		32	其他土地			指未列入农用地、建设用地的其它水域地。
				321	河流水面	指天然形成或人工开挖河流常水位岸线以下的土地。
				322	湖泊水面	指天然形成的积水区常水位岸线以下的土地。
				323	苇地	指生长芦苇的土地，包括滩涂上的苇地。
				324	滩涂	指沿海大潮高潮位与低湖位之间的潮浸地带；河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地；时令湖、河洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水们与最大洪水位间的滩地。不包括已利用的滩涂。
				325	冰川及永久积雪	指表层被冰雪常年覆盖的土地。

注：*指生态退耕以外，按照国土资发（1999）511号文件规定，在农业结构调整中将耕地调整为其他农用地，但未被破坏耕作层，不作为耕地减少衡量指标。

土地分类体系说明

我国在1984年发布的《土地利用现状调查技术规程》中制定了《土地利用现状分类及含义》，在1989 年9月发布的《城镇地籍调查规程》中制定了《城镇土地分类及含义》，这两个土地分类自发布实施以来，基本上满足了土地管理及社会经济发展的需要，具有较强的科学性和实用性。但是，随着新的《土地管理法》的颁布实施，需要依照法律的规定，进一步明确农用地、建设用地和未利用地的范围及与土地分类的衔接。同时，根据近年来市场经济的发展和土地使用制度的改革，尤其是土地有偿使用出及第三产业用地的发展，也要求对原有城市土地分类进行适当调整。并且，随着城乡一体化进程的加快，科学实施全国土地和城乡地政统一管理已提到议事日程，实施统一管理的基本条件亦已基本具备，普遍要求在原有两个土地分类和调查成果的基础上，进行城乡土地统一分类，汇总出全国城乡统一的土地数据成果和其他调查成果，以利于全国城乡土地的统一管理和调查成果的扩大应用。

　　根据上述要求，在研究、分析两个现行土地分类基础上，修改、归并成城乡统一的全国土地分类体系。

　　一.指导思想和基本原则

　　1.指导思想。

　　这次修改土地分类体系的指导思想是：以现有两个土地分类为基础，以最小的修改成本，最大限度地满足土地管理和国家社会经济发展的需求，又给今后的发展、修改留有足够空间的情况下，研究制订适应全国城乡土地统一管理需要的土地分类体系。

　　2.基本原则

　　（1）实用性和科学性相结合的原则。在尽量满足当前我国土地管理工作需要的情况下，维护土地分类的科学性，并尽可能的与其他部门的相关规定及国际惯例保持一致。

　　（2）连续性原则。土地分类标准既要发展、修改，又要同原有体系和调查成果相衔接，尽可能小改、不改，也为以后的发展留有余地。

　　（3）多途径满足土地管理需要的原则。通过修改土地分类体系最大限度满足管理需要的同时，必须考虑通过其他渠道、方法来满足单靠修改土地分类尚难以满足的那部分需要，并在修改中为之创造条件。如城市、建制镇、村庄的建设用地面积等将另行单独列表统计。

　　（4）精简、协调的原则。凡能精简、归并的地类尽量归并，并使修改后的土地分类与原有土地分类相协调，既为过渡到城乡工地统一分类创造条件，又尽可能减少过渡成本。

　　二. 土地分类的基本框架

　　采用三级分类体系。

　　1.一级类设三个。即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利用地、三大类的界定严格按照《土地管理法》第四条第三款的规定。

　　2.二级类设15个。原土地利用现状分类8个一级类中的耕地、园地、林地、牧草地及新设的“其他农用地”等5 个地类共同构成农用地；原城市工地分类的商服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅等5个一级类及原来两个分类中都有的特殊用地、交通用地（除农村道路）和从土地利用现状分类的水域中分离出来的水利建设用地等共8个地类构成了建设用地；原土地利用现状分类的未利用土地（除田坎）和未进入农用地、建设用地的其它水域共同构成未利用地。

　　3．三级地类设7l个。是在原来两个土地分类的二级地类基础上调整、归并、增设而来的。

　　三、地类调整情况

　　 1．原土地利用现状分类中的地类调整情况

　　（1）将原水域“一分为三”，其中的沟渠改为农田水利用地，从坑塘水面中分离出一个水产养殖水面，以适应新修改的土地管理法的要求，相应调整其含义，归人“其它农用地”；水库水面和水工建筑用地组成“水利建设用地”；其余水域都归人未利用地的“其它土地”。

　　（2）不再保留原居民点及独立工矿用地地类，将其按城镇建设用地分类的要求进行细化。

　　2. 城市土地分类的调整情况

　　（1）保留商服用地中的商业、金融、保险业用地，将原来的旅游业用地改为餐饮旅馆业和其他服务业用地。因旅游业用地定义不够确切，同时随着服务行业的发展，出现了许多新的服务业项目，宜适当细分为餐饮旅馆业用地和其它服务业用地。

　　（2）将原土地利用现状分类中独立工矿用地中的采矿、采石、采砂、砖瓦窑与盐田合并为采矿地，作为工矿仓储用地的三级类。

　　（3）公用设施用地，原来冠以“市政”两字，为适用村庄调查，删去“市政”两字，原有的绿化用地作地类名不合适，故改为瞻仰景观休闲用地。同时把殡葬从公用墓础设施中划出和墓地合并为墓葬地，列为特殊用地的三级类。

　　3．新增设地类的情况

　　（1）将原来两个分类体系中的交通用地合并后，增加管道运输用地和街巷两个三级地类。

　　（2）在公共建筑用地内，增加慈善用地（含孤儿院。养老院和福利院等）。

　　（3）考虑到目前村庄内部有部分空闲旧宅基地及其它空闲地等难以归类，因此，在住宅用地内增设空闲宅基地，作为三级地类。

　　4．在其它农用地中新增畜禽饲养地、设施农业用地、养殖水面、农田水利用地、晒谷场等用地。

　　四、其它需要说明的问题

　　1．关于可调整土地

　　根据国土资发（1999） 511号文精神，将生态退耕以外，在产业结构调整中改耕地为园、林、牧草地及其它农用地，但耕作层末被破坏，可不作为衡量耕地减少的指标，也不要求占补平衡的那部分土地，均作为可调整土地进行调查统计。为保持土地分类体系的统一性、科学性和实用性，也为减少年报统计、汇总的难度，这些可调整土地不作为独立地类，而是作为“其中”出现，如果园，其中包括可调整果园。但在时间上进行了限制，即自上述5ll号文件发布之日起执行该可调整地类。

　　2．关于绿化隔离带、“绿色通道”、“绿色走廊”及自然保护区等考虑到城市绿化带一般较宽，占地面积较大，且内部有林地、草地、住宅等各类用地，不能简单算做建设用地或农用地，因此，绿化隔离带按实际用地情况进行分类。

　　“绿色通道”、“绿色走廊”等是近两年出现的新情况。有的在铁路、公路路边仅从保护路基的需要栽种护路林；有的却在路堤外植树种草等，其宽度可达50米甚至上百米，因此调查统计时，凡符合工程主体设计标准且已办理用地手续的，统一按照交通用地调查统计，其它超出设计标准的，按实际地类进行调查统计。

　　自然保护区、野生动物保护区及其它特定区域等一般面积较大，内部地类多样，既有国有土地，也有集体土地，既有农用地，也有建设用地和未利用地，无法设一个单独地类来概括，实际调查统计时，可按区域内耕地、林地、住宅等实际地类分别调查统计。

　　3．关于划分城市、建制镇、村庄建设用地问题

　　为加强全国城乡土地的统一管理，以利于保护耕地和控制建设用地，新制订的《土地分类》体系打破了城乡分割的界线，是完全必要的，但这样的结果是体系中不再出现城市、建制镇和村庄，也就不能直接统计、汇总出城市、建制镇、村庄建设用地的相关数据，而在现实土地管理和国民经济活动中又往往需要这些资料。为此，在土地分类统计主表之外，另外设置城市、建制镇和村庄建设用地统计表，从基层开始逐级上报。将按本体系调查统计的商服、工业（不含采矿地）、公用设施、公共建筑、住宅、特殊用地和交通用地的街巷用地等，按照行政辖区将上述国有建设用地分别划入城市建设用地和建制镇建设用地；将其余建设用地划入村庄建设用地。这样划分城市、建制镇和村庄建设用地的好处是能将居民和村民所实际使用的建设用地较好地联系起来，增强了调查成果的实用价值，出基本回避了划分城乡居民点建成区界线的难题，虽然出涉及到市区范围的问题，但仅关系市区内依法应转为国有的那部分集体土地，涉及面小，对衡量土地利用总体规划执行情况，尤其对控制城镇、村庄建设用地总量有着特殊意义。

　　4．关于实施过渡问题

　　全面实施城乡统一的土地分类的必要条件是全面完成土地利用现状调查和城镇、村庄地籍调查。在全面完成上述调查的基础上，按照《土地分类》标准，结合年度土地变更调查重点对城乡居民点和独立工矿用地，按新标准进行补充调查；对水域用地进行必要的补充调查、调整，将其“一分为三”，分别归入农用地、建设用地、未利用地；交通用地中增设管道运输用地。然后，按照辖区总面积不变和不重不漏的原则，将城乡工地统一合并、归类，全面过渡到新的全国土地分类标准。

　　尚未全面完成城镇和村庄地籍调查的，土地利用现状调查中圈起来的城市、建制镇和农村居民点还不能打开。这些地方的土地变更调查与圈内的城镇和农村地籍调查仍分别进行。城镇和村庄地籍调查直接执行新的《土地分类》。土地变更调查和全国统计年报暂时无法全面执行新的《土地分类》，需要有一个过渡期。在过渡期内新修改的《土地分类》建设用地中的21-25及28等六个二级地类（含所属全部三级地类）及“交通用地”中的266一个三级地类暂不启用，仍使用原土地利用现状分类中的“居民点及工矿用地”地类进行土地变更调查和工地统计年报，该“居民点及独立工矿用地”地类的编号定为“20”，其下的三级地类包括：“201 城市用地”，是指设市的居民点用地；“202建制镇用地”，是指设建制镇的居民点用地；“203 农村居民点”，是指镇以下的居民点用地；“204独立工矿用地”，是指居民点以外独立的各种工矿企业、采石场、砖瓦窑、仓库及其他企事业单位的建设用地，不包括附属于工矿、企事业单位的农副业生产基地；“205盐田” ，是指出经营业为目的，包括盐场及附属设施用地；“206特殊用地”，是指居民点以外的的国防、名胜古迹、风景旅游、墓地、陵园等用地。“居民点及独立工矿用地”中包含的农用地、水域、其它建设用地，过渡期间均可暂不变动。

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