房屋拆迁：如何保护私人财产
主持人：
沈海平 检察日报社法律经济部副主任
嘉宾：
钱明星 北京大学法学院教授、博导
杨建顺 中国人民大学法学院教授、博导
阚 林 最高人民检察院民行厅检察官
高 卫 北京市第一中级人民法院法官
杨矿生 北京中同律师事务所主任律师
秦 兵 北京隆安律师事务所律师
■议题一：房屋拆迁是城市改造的重要环节，也是对被拆迁人（房主）的房屋所有权的改变，应当具有正当性。如何界定和保障这一正当性？
主持人：近年来，随着我国城市建设的快速发展，房屋拆迁引发的相关问题已经相当严重。其中首要的问题是，开发商无需同房主协商就可以直接申请并获得政府许可进行拆迁，公民房屋所有权事实上已经变得非常脆弱，那么什么样的拆迁是正当的、合法的，而什么样的拆迁是不正当的、非法的？
钱明星：城市发展需要拆迁，没有拆迁就没有发展，但是，我们不能把拆迁建立在对私有财产的侵害上。在我国长期的拆迁历史中恰恰忽视了这个问题，只是到了最近，我们才关心起私人财产权问题，但立法对此没有给予“足够”的重视，严重一点说，现在有的房屋拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯，不但直接侵害了私人财产权，而且也引发了社会极大的不稳定，破坏了人们对法治的信心。
当前的房屋拆迁有为城市公共利益的拆迁，也有纯为商业利益的拆迁，但目前的立法没有将两者区别对待。因此，首先必须区分公益性拆迁和商业性拆迁。凡为修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，本身具有一定的正当性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这样让开发商大饱私囊。
杨矿生：现在的房屋拆迁实际上是一种行政行为与民事行为交错在一起的混合物，说它是行政行为是因为有政府的批准、许可；说它是民事行为是因为有开发商个人的拆迁开发。正本清源的说，拆迁应该是政府行为，是政府出于社会公共利益的目的进行的拆迁，这种拆迁的正当性就是为了公共利益的需要。而开发商出于商业性目的进行的拆迁不应该叫拆迁，其是一种民事行为，政府不应该介入，更不应该赋予开发商某些行政权力。目前一些开发商为了实现自己的商业利益，通过向政府公关的办法，获得政府的批准许可，取得对某块地段实施拆迁和开发的权利，从而开发商就可以挂上“公共利益”的幌子，借助政府的公共权力侵害私人财产权。所以说，当前的商业性拆迁很难说具有正当性。其实，商业性拆迁完全应该按市场规律操作，遵循另外的程序，而不应该按现在的公益性拆迁程序办理。
杨建顺：从正当性的角度看，无论是危旧房改造，还是新区开发，都符合现代城市化的大趋势。因此，无论是政府亲自进行，还是转由开发商进行，房屋拆迁的正当性是不可否认的。比如说，开发商要开发商品房或者旅游度假村，对于开发商来说，其目的主要是为了赚钱，但是，我们不能因此而断定其开发不具有正当性，不能说其完全是为了商业目的，因而不能批准拆迁。这里的关键在于，这种开发是否有利于城市化的发展，是否有利于改善或者提高居民的生活质量。只要这些答案是肯定的，那么，其正当性就足够了。不过，仅仅借助政府权力，而忽略市场规律，或者仅仅强调城市化和公共利益，而忽略个人利益，这种正当性就应当受到质疑。因此，在拆迁具有正当性的前提下，还有一个利益的均衡问题，也就是说，既要使房地产开发商获得经济效益，又要使居民通过拆迁改善居住条件和居住环境，还要考虑城市的可持续发展战略。
高卫：实际上，房屋拆迁不论其具体建设项目是什么，从城市的改造和发展上讲，都具有一定的公益性，只是其公益性的程度或形式不同，这种公益性决定了政府参与拆迁的必要性和正当性。我国宪法既规定了公民的合法财产受法律保护，也规定了国家为公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆迁与所有权受保护并不矛盾。现在的问题是如何体现拆迁的合理性，以减少日益增多的纠纷和诉讼。这一合理性应从三方面来把握：其一，拆迁目的是否正当，是否为城市发展或改善人们生活所必需；其二，拆迁程序是否正当；其三，补偿标准是否合理，是否充分协调了各方利益。
■议题二：在房屋拆迁补偿费用和安置上，如何从程序上和实体上保护被拆迁人的财产所有权？
主持人：当前开发商热衷于房屋拆迁的关键原因在于拆迁成本很低，而造成这一不公正结果的因素就是在补偿费用和安置问题上几乎是由开发商单方决定，房主在整个拆迁过程中没有表达自己意愿、维护自己权益的机会。实际上，补偿费用和安置就是房主丧失房屋所有权的对价，房主对此岂能没有发言权？
钱明星：开发商是强者，房主是弱者，这一强一弱不仅表现在前者是有组织的经济势力强大的团体，还表现在信息的不对称上，前者拥有全面的信息。因此，应该有适当程序保障房主在整个拆迁过程中有机会表达自己的意见，主张自己的权利。首先，在房屋价格评估上，应取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估。其次，应建立拆迁谈判机制，让房主和开发商有一个平等交流的机会，平等协商补偿费用和安置问题。在补偿问题上，完全等价有偿地补偿房主的损失是不可能的，完全满足开发商的利益更不应该，这里要贯彻适当补偿原则。适当补偿是从充分补偿被拆迁人利益的角度上而言的，补偿到什么程度才是适当的？这要结合具体情况而定。但可以肯定的是，拆迁补偿不仅要补偿被拆迁人的房屋损失，而且还要补偿被拆迁人的宅基地使用权。当前房屋拆迁中存在的一个重大问题就是补偿数额过低，之所以过低，原因正在于只补偿被拆迁人的地上建造物，而不补偿其宅基地使用权。
杨建顺：虽然我们说拆迁中的开发利益应该返还社会，但实际上其中的大部分利益被开发商拿走，政府也从中得到了很多，惟独较少获得开发利益的就是被拆迁人。这一结果的出现，固然与目前我国的土地所有制有较大关系，但和拆迁立法的不完善也有关。至少，从程序上看，拆迁补偿的重要原则即先协商后拆迁的原则必须得以贯彻执行；此外，从实体上看，国家应该制定拆迁各方都能够接受的拆迁补偿标准、拆迁补偿方式和方法。
杨矿生：很遗憾，目前有关的拆迁规定在这个问题上非常模糊，或者根本就没有具体规定，被拆迁人的利益能否得到保障，完全取决于开发商的实力和信誉。为解决这个问题，立法必须从实体上和程序上明确以下几个问题：在实体上，必须明确开发商和被拆迁人之间的法律关系，拆迁是开发商收购被拆迁人的财产？还是将被拆迁人的财产作为股权投资？如果是收购，按什么价格收购？如果是股权投资，如何在开发商和被拆迁人之间分配开发利润？在程序上，要建立拆迁补偿安置资金监控程序。首先，要事先测算资金监控数额，在发放拆迁许可证前，政府部门应对拆迁范围进行摸底调查，结合房屋产权管理部门登记的资料，确定监控资金数额，以保障被拆迁人能够按时、按标准得到补偿安置。其次，指定特定银行保管并监控该资金专款专用，其使用必须经过三方签字确认。
阚林：当前的房屋拆迁，由于行政权力的介入，加之有关拆迁补偿和安置都是由开发商一个人说了算，是霸王条款，被拆迁人同意也罢，不同意也罢，都得拆，严重侵害了被拆迁人的利益。同时，由于一部分被拆迁人有搭便车的心理，开发商又推出一些“先搬迁先奖励”的措施，造成被拆迁人之间在补偿上的不公平。因此，为保障拆迁补偿和安置的公平，立法应允许被拆迁人成立被拆迁人大会，由其商同开发商选定拆迁评估机构，公平合理地确定拆迁补偿费用和安置方案。
秦兵：《城市房屋拆迁管理条例》中关于补偿安置的规定非常不合理，它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。依据该规定，被拆迁人不满开发商提出的补偿安置方案时，开发商可以申请房屋拆迁管理部门裁决，若房主不服，其只能就此裁决向法院提起行政诉讼，而不能以开发商为被告提起民事诉讼。但在行政诉讼中，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性。因此，这对房主非常不利。
■议题三：在拆迁过程中，拆迁人采取断电、断水等强行性措施是否合法？
主持人：从法律上看，拆迁人和房主是两个不同的民事主体，双方地位平等，任何一方都无权对另一方采取强制手段，但在实际拆迁中，拆迁人却往往以断电、断水等措施强迫房主尤其是“钉子户”搬迁。这一做法的法律依据在哪里？
阚林：出现这种现象的一个重要原因就是政府拆迁管理部门承担了房屋拆迁工作。当前，一些政府拆迁管理部门为了谋取单位利益，自己成立拆迁办（拆迁办的工作人员往往是有关领导的家属、亲人等），替开发商拆迁房屋。为了早日拿到开发商许诺的提成或奖励，拆迁办就会凭借政府权威，采取粗暴手段强迫房主尽快搬迁。要杜绝这一现象，就应该禁止成立此类拆迁办从事拆迁工作。
高卫：虽然《城市房屋拆迁管理条例》规定了强制拆迁制度，但并没有明确拆迁可以采取断电、断水等粗暴措施。应该说，当前开发商的这些粗暴行为已经构成违法。
杨建顺：在拆迁过程中，拆迁人采取断电、断水等强行性措施，直接关系到公民的基本生活，关系到公民的身体健康甚至生命，在没有法律明确授权的情况下，拆迁人乃至行政机关都不能采取。当然，如果在大型公共项目开发过程中，遇到个别的真正的“钉子户”，从制度的层面看，在进行立法或者制定政策的过程中，可以考虑相应的应对手段。但无论如何，断电、断水等影响公民基本生活的强行性措施绝对不允许滥用！
■议题四：房屋拆迁中允许实行强制拆迁，即在法院判决前拆毁被拆迁人的房产，这一制度是否存在合理性？
主持人：依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，开发商可以在房主提起诉讼前强行拆迁，由此导致的后果是：１．法院无法审查该补偿费用或安置是否合理，因为房屋已经被拆毁；２．迫使法院维持拆迁，因为房屋拆迁已成定局，无法恢复原状。这种强制拆迁固然有利于提高效率，但是否兼顾了公平？
钱明星：这种强制拆迁是一种严重侵犯私人财产权的行为。个人的财产权，除了依照司法程序外，不被其他任何组织或个人非法剥夺。像强制拆迁这样可以在法院作出生效判决前剥夺个人的房屋所有权，确实是违背法律原则的。
秦兵：在民事诉讼中，谁主张谁举证，房屋拆迁中的强制拆迁可以在法院审理前强行拆除房屋，房子都没有了，被拆迁人如何去举证拆迁补偿或安置不合理呢？被拆迁人的败诉也就在所难免了。
杨建顺：从法理上讲，行政机关的具体行政行为一经作出，就产生公定力、拘束力和执行力。我国《行政诉讼法》第四十四条也规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。这就是说，只要政府的拆迁命令已经作出，强制拆迁就获得了合法性。但是，合法的，不一定合理。强制拆迁制度虽然有其一定的合法性，但还得和行政补偿制度和行政赔偿制度配套，否则就会成为侵犯私人利益的帮凶。如果强制拆迁最后被法院的生效判决确认为违法，应该予以赔偿；如果被确认为合法，则应该实行补偿。或者更加彻底一些，不必区分合法还是违法，只要是强制拆迁导致的危害或者利益的减少，拆迁人都必须负责填补。只要建立起这样的制度，强制拆迁的一系列问题就可以迎刃而解了。
高卫：为保障将来法院能够公正审理这类案件，我认为现在的强制拆迁应该受到两点限制。一是房屋拆迁管理部门自己不能进行强制拆迁；二是在强制拆迁时应进行证据保全，为以后判断拆迁是否合理提供依据。
杨矿生：如果出于社会公共利益目的而进行强制拆迁，应当说具有一定合理性；但如果为商业性目的而在法院判决前给予强制拆迁，这就有问题了。因为，第一，在房屋拆迁中，被拆迁人处于弱势地位，行政权力的介入应该保护弱者而非强者。第二，从法理上讲不通，开发商与被拆迁人本是平等的民事主体，在商业性拆迁法律关系中，双方地位平等，凡双方不能自行解决的问题，应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。行政部门事先强行拆迁，是行政权对司法权的粗暴干预。因此，虽然《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，可以由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁，但是这一规定毫无道理，既不能保护被拆迁人的合法权益，又违背了法治的基本原则。
■议题五：如何进一步完善我国房屋拆迁立法，真正实现被拆迁人与拆迁人、政府三者之间的利益平衡？
主持人：房屋拆迁，实际上涉及到三方主体利益即房主的房屋所有权、政府的土地所有权和开发商的开发权，从公正意义上说应该是由三者来分享开发利益，但目前的立法着重保护政府和开发商利益。从保障拆迁顺利进行和维护社会稳定的长远目标来看，构造一个维护三者利益平衡的法律系统势在必行。
杨建顺：面对目前拆迁领域的诸多问题，我认为，其根本的原因在于欠缺必要的、明确的和公开的拆迁补偿标准。在今天的城市化发展过程中，拆迁的直接目的越来越多元化了，单纯地直接用于公益目的的征地越来越少，与之相对的商品房、休闲度假村等开发项目兴盛起来了。在这种背景下，加之公民的财产权利意识的增强，要求我们重新审视现行的房屋拆迁立法。要真正实现被拆迁人与拆迁人、政府三者之间的利益平衡，就必须确立按市场价格补偿的基本原则和基本标准。这里需要强调的是，政府对拆迁负有特别监督的职责，千万不要像眼下许多地方政府所做的那样，将补偿金总括性地包干给开发商，然后就一概不管不问了。因此，在立法的完善方面，有必要对政府的特别监督职责予以明确规定。
杨矿生：真正实现三者之间的利益平衡，必须从立法上解决以下问题：首先，房屋拆迁立法应将出于商业目的的拆迁与出于社会公益目的的拆迁区别开来；其次，对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则。第一，商业拆迁规划立项时，应公告征求广大被拆迁人意见，确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度；第二，拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定；第三，应建立拆迁安置补偿费用专项监管制度；第四，取消对商业拆迁中的行政裁判制度，未经法院判决，不得强制拆迁；最后，政府应强化对开发商的管理，除检查规划、立项等工作外，对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷应发挥协调作用，但不应对被拆迁人作出强制性的行政决定。新闻背景
特别观点
■严重一点说，现在有的房屋拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯。
■开发商出于商业目的进行的拆迁，是一种民事行为，政府不应该介入，更不应该给予开发商某些行政权力支持。
■拆迁补偿不仅要补偿被拆迁人的房屋损失，而且还要补偿被拆迁人的宅基地使用权。
■《城市房屋拆迁管理条例》中关于补偿安置的规定非常不合理，它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。
■虽然《城市房屋拆迁管理条例》规定了强制拆迁制度，但并没有明确拆迁可以采取停电、断水等粗暴措施。
■强制拆迁制度虽然有其一定的合法性，但还得和行政补偿制度和行政赔偿制度配套，否则就会成为侵犯私人利益的帮凶。房屋拆迁：如何保护私人财产
新闻背景：
近日，建设部副部长刘志峰说，城市建设规模、拆迁规模一定要和当地老百姓承受能力相适应，不要盲目扩大拆迁规模，要维护群众的合法权益。坚决反对有些地方政府的领导搞形象工程而降低百姓的补偿标准。各级政府要坚持依法行政，依法办事，对违规拆迁要严肃查处。
《检察日报》2003年09月29日