杨建顺：行政法规范解释学与中国行政法学研究的课题
欣闻秦伟博士的专著《行政法规范解释论》即将付梓，我十分高兴地承接了为该书写序这件事情。本书是秦伟在其博士学位论文的基础上修改、充实而成的。我用了几天时间来翻阅其原定稿，宛若重新确认作者在攻读博士学位期间的辛勤耕耘，寻觅其在毕业从教后继续求索的些许印痕，从其所使用的诸多有关美国等发达国家的资料中，辨析“他山之石”的构筑理路，从中亦可窥见中国行政法制建设和行政法学研究发展的诸多轨迹。
改革开放30年来，中国行政法制建设实践和行政法治理念皆发生了显著的变化。伴随着各类法制建设的推进和不断完善，相应的行政法规范在现实生活中的适用与解释的问题，渐次成为了转型期的中国处理法律制度稳定性与社会变革发展性之间的矛盾所面临的一个重大课题。
1997年通过、1998年施行的《公路法》第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。”“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。……”1999年和2004年修订公布施行的《公路法》第36条均规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”可是，其后国务院一直没有规定“具体实施办法和步骤”。于是，伴随着养路费和燃油税之争愈演愈烈，很多人对养路费的合法性产生了质疑。不仅一般民众质疑，而且也有学者对养路费征收合法性提出质疑并上书全国人大法工委要求审查养路费征收的法规范，“认为目前据以征收养路费的法规、规章，违背《公路法》和《立法法》的规定，养路费征收是违法的。”在这种情况下，需要法学家对相关现行法规范进行仔细的梳理和认真的解读，更需要有权部门对该问题予以高度重视、积极应对和合理解释。
2007年末，肖志军拒绝在手术通知单上签字，孕妇李丽云和其未出生的女儿双亡，被媒体概括为“男子拒签手术致妻儿双亡事件”（其中的“男子”，起初被称为“丈夫”，后来被改称为“同居者”，或者直呼其名），曾一度成为最受关注的热点话题之一。和针对其他事件一样，人们总是要探讨责任承担和“亡羊补牢”的问题，该事件进展过程中乃至结束之后，许多人关注并参与了责任承担问题和为避免类似问题再度发生而应采取对策问题的讨论。有人发现了问题的症结——现有法律法规不健全、不完善，于是，有热心公益的律师便上书有关部门要求修改现行法规范。然而，《医疗机构管理条例》第33条明确规定：“医疗机构施行手术、特殊检查或者特殊治疗时，必须征得患者同意，并应当取得其家属或者关系人同意并签字；无法取得患者意见时，应当取得家属或者关系人同意并签字；无法取得患者意见又无家属或者关系人在场，或者遇到其他特殊情况时，主治医师应当提出医疗处置方案，在取得医疗机构负责人或者被授权负责人员的批准后实施。”该条例第31条则规定：“医疗机构对危重病人应当立即抢救。”而《医疗事故处理条例》第33条对“不属于医疗事故”的情形进行了列举式规定，确立了免责机制。很显然，相关规范确立了层次分明、责任明确、逻辑严密的医患协作机制及特殊情况下特殊应对的医疗救治机制。在这里，讨论的焦点应该是“其他特殊情况”的构成要件是否具备的问题，而不应是相关法规范不完善因而要加以修改完善的问题。
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在依法治国、依法行政乃至法治行政等观念的指引下，中国行政法制不断得以完善，具有中国特色的社会主义行政法律体系已基本形成。于是，今后中国行政法制建设的主要任务有三：一是进一步协调、整合既有的法规范，发现不足，及时制定相应的法规范，使其日臻完善；二是针对前述养路费和燃油税之争等所反映出来的授权立法的不足和不完善，建立和启动相应的机制，促使有权机关积极立法，以确保各个领域、各个层面都有相应的法规范；三是对既有的行政法规范加以解释、适用、发展和完善，形成并逐步完善中国特色的行政法规范解释机制。如前所述，具有中国特色的社会主义行政法律体系已基本形成，所以，今后的主要任务当是行政法规范解释学和解释机制的建构和发展完善的问题。正如前述“拒签”事件所反映出的问题那样，如果没有充分发达且科学的行政法规范解释学和解释机制，即使相应的行政法制建立得再完善，也会被官僚主义者引导出“如果家属不签字，不得进行手术”之类的荒谬结论。
由于现代国家中人们对行政的高度依赖性，由于行政权力在现代国家中所具有的重要支柱作用，由于行政与立法、司法等外部力量的制约和均衡关系，也由于行政主体内部运作的高度技术性、专业性、复杂性和多变性等，这一系列的因素决定了在行政法规范的执行过程中有必要充分考量各方因素，既要考虑各种权力相互间的统制关系，又要考虑相关程序的完善和相关标准的确立，在充分兼顾民主参与和专家论证的科学性支撑的基础上，探索既能最大限度地忠实于现行法规范又能很好地兼顾公共政策形成发展性的行政法规范解释理论，以对现行法规范的准确理解为基本前提，发现、研究并把握社会民众呼声、政策争议、法律限制以及它们之间的关系和规律性，展开以合法性和合理性为支撑的具有正统性的法规范解释，为行政主体实施科学、有效的公共规制、提供公共服务和实现公共福祉，提供坚实可信的理论支撑。
在确认静态的行政法制的同时，导入相应的修改、废止和补充等动态的完善机制，辅之以适度的行政法规范解释，才能真正架构起现代民主法治国家的行政法体系；以此种法制建构与发展过程为研究对象，方能构成科学的行政法学研究体系。需要强调指出的是，从行政法制的完善到行政法治的实现，行政法规范解释将发挥不可替代的重要作用。换言之，在行政法规范本身存在欠缺、交叉、相互矛盾或者不一致等不完备性，或者其中的相关规定比较抽象、笼统，或者使用了不确定的概念术语而容易导致歧义等情况下，行政法规范解释便是行政主体贯彻执行行政法制，将相关规范运用于具体实践的前提和手段，是连接行政法规范与行政法实践的“桥梁”和纽带，还是行政法规范得以切实适用的具体体现，亦是沟通行政主体和行政相对人、权衡公共利益和私人利益、实现行政目的的重要方法。
建立和完善科学的行政法规范解释理论，有助于弥补行政法规范本身难以避免的缺陷和不足，为进一步健全和完善整个行政法制系统提供良好的经验积累和理论基础；有助于使相应的行政法规范更趋于明确和完善，适应各种具体事项乃至社会经济等形势的变化，增强行政法规范的可操作性和适用性，增强行政法规范本身的合法性、公正性和说服力，提升人们对行政法规范的认同度和支持度，提升行政法规范的权威性，从而使行政目的与社会公众的期望相契合，顺利推进和谐社会的建构，实现行政法规范所追求的公共福祉目标。
长期以来，中国实务界和学界对行政法规范解释的关注不够充分，实践中有权机关较少运用行政法规范解释这种方法来解决问题，学界对相关研究也比较薄弱。一旦某种规范在适用中出了问题，首先考虑的是修改、废止相应的法规范乃至制定新的法规范，却较少重视行政法规范解释的作用。当然，以个案推动法制建设的完善，这种方法论值得予以充分肯定。此外，还应当充分重视行政法规范解释手段的运用。只有这样，才能够促成法制完善的稳步推进，各项工作的有序展开。例如，制定《物权法》，确立“平等保护”的原则，首先需要解决《宪法》第12条第1款“神圣不可侵犯”和第13条第1款“不受侵犯”这两种不同规定方法的一致性问题，作为可选择的方法，其一是修宪，将二者的表述进行一致性处理；其二是进行宪法规范解释，运用历史解释、合目的解释和逻辑解释等方法，确认二者用语上的差异性，明确二者语意上的一致性甚至同一性。在难以启动修宪程序的背景下，宪法规范解释方法的运用便应当是最佳选择了。同样，《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这种将征收设定权集中于“法律”的规定是对《立法法》关于“对非国有财产的征收”“只能制定法律”的规定的确认和延续，是值得肯定的。很显然，根据《立法法》和《物权法》的前述规定，城市房屋拆迁制度只能由法律规定。然而，制定房屋拆迁管理方面的法律需要一定的时间，在此之前，应当对《城市房屋拆迁管理条例》的效力问题作出过渡性的安排。既然相关法律没有作出相应的安排，那么，法规范解释的方法便可发挥其重要的作用。若以机械法治主义的理念，将《城市房屋拆迁管理条例》归之于“违法”，势必导致长期以来城市房屋拆迁领域的诸项工作失去其存在之基，尤其是2007年10月1日《物权法》施行之后，使得诸项工作陷入无比尴尬的境地。这种方法论显然是不可取的。
在法制完善的进程中，尤其是在转轨时期，伴随着法规范的变迁和交替，对过渡阶段的既有法规范进行历史解释、合目的解释，具有极其重要的意义。
《行政法规范解释论》基于实践中的困境对于行政法规范解释进行深入研究的迫切需求，对中国行政法学教科书及相关理论文章较少涉及行政法规范解释的研究这种现状进行反思，在对大陆法系国家围绕行政裁量和不确定法律概念而建构起来的法律规制等所形成的法规范解释理论和经验予以介绍和参考的同时，选取了美国关于行政机关作出的法规范解释的效力问题的争论，作为比较研究的重要内容，考察其对于解释中的立法权、行政权、司法权的配置，梳理其关于尊重行政机关的解释能力以及司法机关在公共政策形成中的地位等相关理论，为探讨中国行政法规范解释问题提供了重要的借鉴素材，也为该书铺设了基本的讨论场景和问题意识。
该书从行政法规范解释的理论研究入手，论述了法解释作为一种权力在立法、行政、司法机关之间的配置，重点探讨了抽象的法规范解释与个案的法规范解释乃至行政立法与抽象的规范解释之间的关系，阐述了个案的行政法规范解释的运用环境、方法及裁量控制的问题，还就行政法规范解释的正当程序、行政法规范解释与司法审查的关系进行了论述，在此基础上，对建立符合中国国情的行政法规范解释体制，充分发挥行政法规范解释在实践中的作用，提出了富有创新精神的观点。例如，关于行政法规范解释方法的讨论，关于有效控制行政裁量权及行政法规范解释效力乃至权力配置问题的分析，关于行政法规范解释从抽象解释向具体解释过渡，并重视行政法规范解释在个案中的应用等发展方向的探索等，都是值得学界和实务界予以关注和认真对待的。该书旁征博引，引证规范，行文通顺，较好地运用了比较借鉴和实证分析等方法，有述有论，论点明确且有较为充分的文献资料和实例的支撑，在兼顾系统性的基础上突出了重点问题的深入研究，具有较强的逻辑严密性，反映出作者秦伟博士较好的理论功底。
作为秦伟博士读博期间的指导教师，我为其博士学位论文整理出版而感到无比高兴，写下上述文字，权以为序，并衷心祝愿秦伟博士以此为开端，在学术研究和教学工作中不断取得更多、更大的成就，为中国行政法学研究和行政法治的发展完善做出应有的贡献！