杨建顺：房屋拆迁行政案件中的常见问题
行政主体行使行政职权, 应当遵循法定的权限、条件、程序、范围( 内容) 。审判房屋拆迁案件过程中, 判断房屋拆迁行政裁决的合法性, 与判断其他行政行为一样, 可以依次从这四个方面分别进行合法性考察, 在综合各方面考察的基础上, 慎重地作出判断。
首先, 本案中被告规建局是否具有作出行政裁决的权限?
本案中, 某市人民政府颁布的《关于市城市房屋拆迁管理办公室机构划转的会议纪要》( 以下简称《会议纪要》) 将规建局及其下属单位城市房屋拆迁管理办公室履行的城市房屋拆迁管理职能整体转到国土局, 由国土局领导开展此项工作。于是, 国土局成为“ 人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门”, 其在此后发布《拆迁公告》, 并向第三人颁发拆迁许可证, 是对“ 监督管理”职责的履行。
但是, 值得思考的是: 市政府内部的权限移转应当采取政府令等正式决定的方式, 且应当予以公开, 使当事人乃至相关人广泛知悉。换言之, 以“会议纪要”的形式移转《城市房屋拆迁管理条例》( 下称《条例》) 所规定的“对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理”这一重要权限的做法, 虽然很难说不具有合法性, 但起码可以说是不规范的, 欠缺行政组织权限法定主义的基本理念, 是需要改进和完善的。
也正因为如此, 被拆迁人向规建局而不是国土局申请行政裁决的行为是恰当的, 规建局具有作出行政裁决的权限。
其次, 本案中被告规建局是否具备作出行政裁决的条件?
规建局行使行政裁决权是否具备法定条件, 主要取决于是否存在拆迁人或被拆迁人等当事人的申请。很显然, 本案中被告规建局行使行政裁决权, 是以第三人即拆迁人提出裁决申请为条件的。并且, 在接到裁决申请后, 被告规建局并未直接行使裁决权,而是在组织拆迁当事人进行调解未果的情况下, 被动地行使裁决权的。可见, 被告规建局行使裁决权不仅具有充分的合法性, 而且具有充分的合理性, 因而应当予以支持。
再次, 规建局作出行政裁决的过程中是否履行了法定程序?
本案第三人征地事务所取得了拆迁许可证, 因而具备了城市房屋拆迁人的主体资格, 但是, 从案情得知征地事务所申请领取房屋拆迁许可证时, 并没有按照《条例》的规定, 向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交相关资料。在法定的资料无法提交齐全的情况下, 国土局是依据什么向征地事务所颁发拆迁许可证的? 这里也许不仅仅是程序性的瑕疵, 它也反映了当前各地城市房屋拆迁领域中普遍存在的严重的实体性违法的问题。由于该前提条件存在瑕疵, 第三人作为城市房屋拆迁人主体资格被颠覆。
还有, 原告在被告组织拆迁当事人进行调解时, 对房屋的建筑面积提出异议, 对此被告未进行认真地复核, 仅依据未经房产管理部门确认的实际测量面积, 作出行政裁决。这种做法不仅违反了建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》有关听取意见、进行复核的程序规定, 而且也严重违反了现代法治国家行政程序法治的基本原则, 使其根据“ 经过实际测量” 的面积所作出的合法的行政裁决失去了应有的正当性和可支持性。
最后, 由拆迁人单方确定评估机构的做法在程序上存在严重瑕疵。但是, 建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》设置了对此类瑕疵的救济机制, 原告没有利用该机制, 未能在规定的期限内提出要求复核估价或者进行技术鉴定的书面申请,在权利行使方面也存在程序上的瑕疵( 怠慢) , 所以, 正如“评析”所指出,原告认为被告非法剥夺其对拆迁房屋估价的异议权, 其理由不能成立。至于行政裁决没有反映被拆迁房屋的共有性质之类的瑕疵, 因本案似乎并不存在原告与其妻进行财产分割的争议, 故此类瑕疵对本案争点即行政裁决的合法性来说并不重要。但是, 从行政活动的规范化角度来看,则是值得有关部门重视的。
最后, 规建局的行政裁决内容是否合法?
判断规建局行政裁决内容是否合法的前提是系争中土地属性的问题,即系争中的土地是否如原告所主张属于农村集体土地; 而判断被告规建局行政裁决内容是否合法、合理的关键性问题则是其关于拆迁补偿、拆迁安置和拆迁房交付这三项内容的裁决是否全面, 是否与事实相符、与法律规范相一致。
本案中原告坚持“安排宅基地建房” 的要求, 作为定纷止争的法院,对于如此重要的争点应当予以回应,并进行事实认定, 但遗憾的是, 在“审判”中看不到任何涉及该争点的司法判断。不过, 作者在“评析”中介绍了系争土地的性质由农村集体所有土地转为国有土地的情况, 据此, 原告坚持“安排宅基地建房”的要求不应得到支持, 因此被告规建局作出的行政裁决关于“原告要求安排宅基地建房的要求没有法律依据”的判断是正确的。
至于行政裁决的内容, 其对拆迁补偿、拆迁安置和拆迁房交付都作出了比较详细的规定, 是全面的,没有遗漏。那么, 其内容是否与事实相符、与法律规范相一致呢? 对房屋面积的确认是本案最关键、最集中的争点, 也是行政裁决内容合法、合理的基本前提。根据《条例》规定, 房屋建筑面积的确认存在一种选择关系, 即“ 房屋所有权证书载明的建筑面积或者房产管理部门确认的实际测量面积”。据此可以说, 被告规建局根据“经过实际测量的”面积作出行政裁决也不算违反《条例》的前述规定。在此, 有一个实体的法律问题需要注意和解决, 那就是当房屋所有权证书所载建筑面积和房产管理部门实际测量面积不一时, 如何解决这个冲突。
综上所述, 本案尽管案情比较复杂, 细究却发现系争的关键点在于对房屋面积的确认出现不一致。每一个诉讼, 其价值都在于实现一定的诉讼利益, 本案中原告的诉讼利益是什么呢? 请求判决撤销被告规建局作出的《行政裁决书》。法院最终撤销了规建局的《行政裁决书》,“判决宣告后, 双方当事人在法定期限内均未提出上诉, 一审判决发生法律效力”。但此判决并未对系争关键的房屋面积作出确认或判令确认。按照一般事物的发展规律推测,第三人与原告重新回到协商阶段, 可能出现三种情形: 其一, 双方达成协议, 此案结局圆满。其二, 谈判决裂, 其中一方或双方请求行政裁决, 规建局重新作出行政裁决。这里也可能出现两种情形: 或双方皆服, 此案结局圆满; 或其中一方或双方不服提起诉讼,此案争议再起, 恶性循环不止。其三,适用强制拆迁程序。
所以, 考虑到此类房屋拆迁案件的特殊性, 类似判决应当致力于争点的解决, 而不宜简单地撤销被告规建局作出的拆迁行政裁决。从解决问题的角度出发, 法院应当在对行政裁决分别确认违法或者合法的基础上, 作出责令其重新确认房屋面积并补正行政裁决内容的判决。
从这个角度看, 此案给我们提供了如下重要启示: 对法院判决的评价不宜千篇一律地适用“ 胜败皆服” 的标准, 而应当确立对法院判决进行实质性、动态性、系统性评价的机制。