沈建忠:深刻领会《物权法》的重大意义推进房地产管理工作
2007年3月16日，十届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国物权法》。《物权法》的出台，对于促进形成具有中国特色的社会主义法律体系，具有里程碑的意义。
一、深刻认识物权法出台的重大意义
物权法出台的重大意义有很多方面。从大的方面来说，我认为可以归结为以下几个方面：一是为保护最广大人民群众物权提供了基本的法律保障。民生的最大问题就是民众的权利问题，物权法对涉及广大人民群众最根本的财产权问题作出了规定，是落实保护群众利益的最重要的实践。物权法规定了“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，这使房屋所有权人的财产权得到了充分的保障。二是有利于维护我国社会主义基本经济制度。物权法在确定对国家、集体和私人所有权平等保护的基础上，扩大了对私人所有权的保护范围，实际上就是要坚持党的十六大的两个“毫不动摇”的方针，强化对非公经济的保护，鼓励非公经济的发展。三是有利于推动社会主义市场经济的健康发展。物权法构建了产权制度的基本框架，为市场的正常运行奠定了基础；确认了平等保护原则，维护市场主体的平等地位和基本财产权利；维护市场经济的正常秩序和交易安全。物权法的一系列规则，如公示公信原则、所有权转移规则、善意取得制度等都是直接服务于交易关系的。四是有利于鼓励人民群众合法创造和拥有财富。物权法本身虽不能直接创造财产，但是可以通过确认和保护财产来推动人民创造财富、产生投资的信心、置产的愿望和创业的动力，从而鼓励财富的创造。五是有利于营造依法行政的意识。物权具有“排他性”，不仅排除一般人的干涉，而且“排除国家的干涉”，这划分出了公权力与私权利的界限。法律规定属于物权界线之内，属于私权利的活动空间。公权力要跨越这个界线，必须征得权利人同意，或者经过法律规定的特别程序。制定并保证有效实施物权法，是限制公权力滥用的有效手段，有助于依法行政的实现。
二、《物权法》的出台将对房地产业的发展产生重大影响
(一)对城市房屋拆迁工作的产生根本性影响
《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。《物权法》将城市房屋拆迁纳入征收，解决了房屋拆迁的立法依据，为完善拆迁法制建设，推动拆迁管理工作提供了一个难得的机遇，但《物权法》对现行拆迁管理也提出了更高的要求。表现在：一是，征收（拆迁）必须出于公共利益的需要。对商业目的拆迁《物权法》未作规定。但按对《物权法》立法精神的理解，应当通过协商的方式解决。对于协商不成，不能实施强制拆迁。这对抑止地方拆迁规模过快增长有利，但可能会对当前城市建设速度产生一定影响。二是，征收（拆迁）的主体是政府，则拆迁补偿安置主体也是政府，这有利于强化政府责任，落实相应的资金和安置用房做好被拆迁人的安置工作。但如果政府违法，纠正处理难度将加大。且政府与被征收人之间直接产生矛盾纠纷的机率将增加。三是，征收（拆迁）必须依照法律规定的权限和程序进行，需要解决《条例》法律位阶问题。目前，国务院法制办、建设部正在就有关《条例》立法授权问题与全国人大法工委进行协商，并对《条例》有关内容进行修改完善。四是，拆迁运作模式将发生重大变化。现行由获得土地的房地产开发企业作为拆迁人，与被拆迁人就拆迁补偿安置等事项进行协商的模式将发生重大变化。现行由行政机关批准，行政机关裁决，行政机关强制执行的体制将进行调整。有关运动员与裁判员的问题需要进行深入研究。
《物权法》强调对国家、集体和个人财产的平等保护，强调公平。城市房屋拆迁的主要是实施城市规划，追求的主要是效率。如何平衡二者之间的矛盾，妥善处理纠纷，将是我们面临的重大课题。预计司法机关的介入将增加，如何协调好政府与被拆迁人利益，行政部门与司法机关的协调配合将更为重要。
(二)长远看，对房地产开发经营也将产生影响
《物权法》对于房地产开发产生影响的有关规定，一是关于建设用地使用权分层设立方面。《物权法》确立了土地空间分层次开发利用制度。随着现代化专业技术的进步，分层次开发土地成为了土地利用的新趋势。我国一些地区也出现了利用地下空间建造地下商场、车库等设施，利用地上空间建造空中走廊、天桥等情况。国家在出让建设用地时，只要对建筑物的四至、高度、建筑面积和深度做出明确的规定，那么该建筑的空间范围就可以确定，确定范围之外的土地使用权和空间所有权仍属于国家所有，国家可以再次出让，地表、地下和地上空间权利人之间的关系适用相邻关系的规定。二是关于房地产开发建设中对相邻不动产所负的义务的规定。相邻不动产间通风、采光和日照，污染物的排放和释放，安全等方面都在《物权法》中得到体现。房地产开发企业作为土地使用权人，有权在自己具有使用权的土地范围内进行开发建设，但是应当注意相邻不动产的安全，避免使相邻不动产造成不应有的损害。三是关于建筑物区分所有权的规定《物权法》对建筑物区分所有权的规定，尤其是对车库、绿地、道路等配套设施产权的规定，对房地产销售行为将产生一定影响。《物权法》规定，建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房属于业主共有。过去，建筑区划内公共部位约定不明的情况较为普遍，一般情况下按照“谁投资、谁所有”的原则由开发企业占有使用。《物权法》出台后，原有项目在公共部位产权方面的纠纷可能会增多。但对新开发项目，开发企业将更加注重通过房屋买卖合同等方式对公共部位产权做具体约定。目前，有的开发企业已开始在房屋买卖合同中就车库、车位等产权归属进行明确约定，对于保障业主的知情权、减少纠纷具有积极意义。
另外应该看到，对拆迁制度的调整，也将影响到房地产开发制度，并可能影响市场供给。一方面，由于《物权法》规定对于公共利益，更加注重依法拆迁，更加强调对被拆迁人的拆迁后保障等方面的规定，房地产开发过程中的拆迁周期将拉长，成本将增加，难度将增大。另一方面，我国的国情是人口多、耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。物权法草案明确规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”，短期内由于企业仍有大量的存量地，对开发的影响不明显，但今后进入市场的土地会相应减少，带来商品房供应的减少，房价上涨的压力会进一步加大。
(三)物业管理方面的问题值得关注
物业管理作为业主管理自身房屋财产的一种主要模式，物权法对这一活动的影响将是积极而深远的。一是促进物业管理的法制化进程。物权法从民事基本法律的层面，将物业管理相关的基本概念以法律形式予以确认。物权法的有关内容与《物业管理条例》的基本原则、指导思想相一致，它不仅继承、丰富了《条例》的内容，而且将《条例》确立的业主大会、业主公约、专项维修资金等基本制度由行政法规上升为法律，提高了上述制度的适用范围与效力等级。因此，物权法的颁布与实施将更好地促进《条例》的贯彻与执行，使物业管理活动更加有法可依，使业主和物业管理企业的合法权益得到更好的维护。二是促进物业管理的健康发展。目前，多数物业管理企业已经进入理性承接项目的阶段，对于产权不清、存在矛盾纠纷隐患的项目，特别是老旧住宅区等，一般不愿介入或者逐步退出。不动产各项权利的不明晰已经制约了物业管理的进一步发展。物权法明确了物的归属，有利于物业管理企业减少经营风险、降低交易成本、稳定预期收益，从而使物业管理企业增加生产性投资，提高物业管理服务的供给数量和品质。三是促进物业管理矛盾纠纷的防范化解。开发建设遗留问题、业主相邻关系处理不当等，一直是引发物业管理矛盾纠纷的痼疾所在，物权法为其有效解决提供了定分止争、正本清源的法律途径。物权法关于专有部分所有权、共有部分共有权以及共同管理权利的规定，为物业管理活动中各方主体的权利、义务和责任界定奠定了法律基础；建筑区划内的道路、绿地、车位、车库及其他公共场所和设施的产权明晰，将会从根本上避免和减少业主、开发企业、物业管理企业之间造成的矛盾纠纷；不动产相邻权利人相邻关系的规定，将有助于避免业主之间的矛盾纠纷转嫁于物业管理活动。四是促进业主自我管理、自我约束机制的形成。物权法设立了业主大会和业主委员会制度、明确了业主大会或者业主委员会的决定对业主的约束作用、规定了业主应当遵守建筑物及其附属设施的管理规约，从而为拒付物业管理费、侵占共有部分等损害他人合法权益的行为提供了业主内部自我管理与约束机制，强化了业主在物业管理活动中的责任与义务，有利于维护业主的共同利益。
但是，共有、公用部位产权纠纷短期内有可能显化，需要各地房地产管理部门予以关注。建筑物公共部位和公共设施，以及住宅小区内公共部位和公共设施的产权归属，过去法律没有明确规定，各地作了一些探索，但不同地方作出的规定不尽相同，有的甚至是相互矛盾的。虽然法律不具有溯及力，但实践中仍会出现一些矛盾和纠纷。
（四）提高了对不动产登记的要求，登记规则亟待完善
保护财产权利最基本的法律制度，主要通过完善的产权登记制度来实现。《物权法》对不动产登记制度专节作了进一步的完善，确立了统一登记、登记簿等重要的制度。《物权法》对不动产登记方面的影响是直接和深远的。一是，明确了不动产登记的性质和效力。有利于增强房屋产权人的登记意识，提高提高登记率，但因各种原因无法办理登记的历史遗留问题可能突出。《物权法》要求，不动产权利不管是设立、变更、转让和消灭，都要经依法登记才发生物权的效力；虽然自建、继承、判决、征收等方式取得的房屋，不登记也承认其物权，但不登记不能转让。最近我司对不动产登记制度搞了一次深入的调研，发现我国个别城市的房屋登记率还不高，有些城市甚至不到20％。《物权法》进一步强调登记的效力后，会增强房屋所有人的登记意识，提高房屋登记的比重。二是，确立了不动产统一登记体制。我国大多数地方房屋登记和土地登记由房地产管理部门和土地主管部门分别进行，容易造成和遗漏登记、登记错误，登记矛盾、资料分散、资源浪费、重复查封等问题。统一登记可以较好避免这些问题。虽然不动产统一登记的具体实施还有待《不动产登记法》和配套法规的支持，但原则和方向已经明确。可以预见，随着《不动产登记法》的出台，覆盖城乡、涵盖房地、包括所有权和各种他项权的统一登记体制将加快确立。三是，明确了登记机关基本的登记审查要件以及登记机关的审查职责。将使登记机构在各自的职权范围内，充分履行职责，尽可能地保证如实、准确、及时地登记不动产物权有关事项，避免登记错误。同时，还确立了登记机关对登记错误的过错赔偿责任。不论造成登记错误的原因是由于登记机构还是当事人，都先由登记机构赔偿，登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。但是，以我们目前登记机构的能力和登记人员的素质远远不能满足这一要求。“按件收费”的原则已经确定，要研究按件收费和登记机关承担的赔偿责任之间的关系。四是，增设了若干新的登记类型。规定了预告登记、更正登记、异议登记等新的登记类型。
（五）物权法在房地产管理体制、落实私房政策等方面也可能会产生影响。
一是一些地方可能调整现行房地产管理体制。物权法为私法，主要调整财产法律关系，而房地产管理体制属于组织法的范畴。但房屋（土地）登记工作属于房地产管理部门和土地主管部门的基础性和核心业务，《物权法》规定统一登记体制，一些地方可能会对房地产管理部门和土地主管部门进行一定的体制调整。调整可能会有三种方式：第一将登记业务从房产管理部门和土地主管部门中拿出来，成立单独的不动产登记机关。第二房产管理部门和土地主管部门进行机构合并，成立房地产管理部门，目前已出现这一趋势。一些地方如天津、大连、武汉等城市已经合并。第三维持现行房地产管理体制，作为过渡，由两部门登记业务实行合署办公，一个窗口对外。各地应根据当地情况，选择合适自己的房地产管理体制。
二是落实私房政策的压力增加，私房改造遗留问题引发的上访将会更突出。《物权法》的出台不仅有规范意义，也体现了国家对财产权的保护力度，会激发群众的权利意识。目前，各地经租、代管产等私房主要求返还被改造房屋的呼声很高。《物权法》出台后，虽然不直接调整这些问题，但一些人会以其为依据，要求返回被改造房屋。另外，代管产、宗教产、归侨侨眷房产权益保护等方面的矛盾也将进一步显现。要注意这方面可能发生的矛盾和问题。
三是会促进规范房地产市场秩序。《物权法》的一些内容有利于规范房地产市场秩序。比如预告登记制度，能有效防范开发商把出售的房屋再次出售或者进行抵押，即所谓的“一房两售”、“售后再抵”等，长远看，有利于规范房地产市场秩序。
三、扎实工作，贯彻落实《物权法》
（一）根据物权法要求，调整和完善拆迁制度
《物权法》出台后，在拆迁方面的工作：一是，根据《物权法》的要求，区分公共利益和商业目的不同情况，完善拆迁法律制度，严格依法拆迁。目前，建设部正会同国务院法制办对《城市房屋拆迁管理条例》进行修订。二是，继续贯彻落实中央宏观调控决策，合理控制拆迁规模和进度，防止突击核发拆迁许可，未经批准擅自扩大拆迁规模。同时进一步规范拆迁行为和拆迁程序，预防和减少拆迁矛盾纠纷。三是，研究制定工作预案，应对《条例》修改出台前后，因法规政策调整对拆迁工作的影响，妥善处理矛盾纠纷，推进拆迁工作向前发展。
（二）加强房地产开发管理
为积极贯彻《物权法》的相关规定，我们正在对《城市房地产开发经营管理条例》进行修改。一是在《条例》中增加房地产开发用地空间分层次开发建设的有关规定；二是增加房地产开发建设对相邻不动产所负的义务的内容；三是研究增设商品房销售合同的预告登记制度和建筑物区分所有权在销售过程中的相关规定；四是将《条例》中将涉及集体土地的“征用”改为“征收”。
（三）抓紧健全完善房屋登记规则
一是，积极推动和参与《不动产登记法》的出台。根据《物权法》的规定，可能出台不动产登记法，我部作为参与起草单位，应积极向全国人大反映情况和意见。二是，探索完善房屋产权登记制度，尽快开展集体土地上房屋产权登记，目前是抓紧修订《城市房屋登记权属管理办法》。三是，适应《物权法》的要求，严格登记人员资格管理，推进登记规范化管理的水平，提高登记机关和人员的服务能力。四是，充分考虑登记部门办理业务的成本和风险等因素，会同有关部门确立合理的收费标准，建立赔偿风险分担机制。
（四）完善物业管理法规制度
一是，修订《物业管理条例》。《条例》规定的业主共同决定有关事项的条件与物权法第七十六条存在不一致之处，对此要进行深入的研究分析，并提出对《条例》的修订意见。同时，对各地修订地方性法规进行指导监督。二是，尽快出台《住宅专项维修资金管理办法》。物权法确立了《条例》设定的专项维修资金制度，明确了维修资金所有权，原则规定了资金的使用范围、使用方式等内容。应当根据物权法和《条例》相关规定，完善专项维修资金的交存、管理和使用等各项制度。三是，研究制定加强对业主大会及业主委员会活动监督指导的具体措施。物权法关于业主大会和业主委员会决定的约束力、业主管理规约的效力等规定，有利于业主建立民主协商与自我管理机制。要充分发挥基层政府及其派出机构、社区居委会的重要作用，进一步规范业主大会及业主委员会的行为，维护社会稳定。四是，研究制定物业管理承接验收的指导意见。要规范物业管理承接验收的内容、程序，在承接验收中正确掌握有关部位、设施设备的产权归属，理清开发建设与物业管理的责任，在此基础上依法进行管理和经营，以避免由此引发的矛盾和纠纷。