沈建忠副司长在全国城市房屋拆迁工作会议上的总结讲话
同志们：
全国城市房屋拆迁工作会议今天就要结束了。这次会议，总结了1991年国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》以来，我国城市房屋拆迁工作取得的成就，分析了新《条例》实施后，拆迁工作所面临的形势和任务，明确了下一阶段的工作重点。会议期间，刘志峰副部长作了重要讲话，谢家瑾同志作了工作报告，各地进行了经验交流，大家结合各地的情况和问题，对新世纪如何开创房屋拆迁工作新局面进行了认真讨论，提出了许多很好的意见和建议。会议时间虽短，但内容丰富，对推动今后的房屋拆迁工作，有重要的指导意义。下面我结合这次会议的情况，特别是讨论中大家关心的几个问题，再讲点意见，作为对本次会议的小结。
一、关于落实会议精神的问题
今年是“十五”计划的开局之年，又是新《条例》实施的第一年。城市房屋拆迁工作在新世纪开好局、起好步，非常重要。这次会议提出了“十五”期间的拆迁工作指导思想和工作要求，希望大家抓紧研究，抓紧汇报。要抓住贯彻实施新《条例》的有利时机，主动争取省市领导的重视和支持，加强与有关部门的协调。新《条例》的出台以及国家其他有关法律、法规的实施，为拆迁工作提供了良好的法制环境，但关键在落实。刘部长和谢司长的讲话中，列举了当前拆迁工作中的一些突出问题，各地应当引起重视，要结合本部门实际情况，认真对照检查，提出相应的整改措施。比如有些地方最近上访量大、在新旧《条例》实施交替过程中，如果衔接不好，有的矛盾就有可能趋于激化，要切实引起重视。美国“911”事件后，中央对社会稳定工作提出了新的要求，各地要按照中央的精神，认真对拆迁信访中反映的问题进行梳理，解决这类矛盾的关键是要做好《条例》的解释工作和源头预防工作，用切实可行的方式让群众正确理解和掌握新《条例》及地方配套政策的精神，自觉执行新《条例》，依法保护自身的合法权益，减小不必要的误解和疑虑。对有抵触和不满情绪的群众，特别是群体的上访，要区别情况做好工作，化解矛盾。同样一件事，工作做得好，矛盾可以化解，做得不好，矛盾可能激化。要减小矛盾和信访工作量，就要坚持严格执法，公正办事，维护拆迁当事人的合法权益，维护社会稳定的大局。
刘部长讲话中对贯彻新《条例》，依法行政，转变工作作风，分别提出了六点要求，谢司长工作报告中强调了七项工作重点，各地要结合下一步工作，认真研究落实。有些能够马上办的要抓紧办。比如转变工作作风，要结合学习贯彻六中全会精神，边学边改。最近我司提出了六个方面的工作作风问题需要改进。特别强调创新意识，核心是解放思想，实事求是。刘部长讲话中强调新《条例》本身就体现了体制创新。上海、浙江、成都、苏州、郑州等城市经验表明，如果没有创新意识，就不可能在制度创新上有那么大的突破，地方性法规的制定就不可能达到现在这样的水平。北京市实行拆迁结合房改的经验也是体制创新的很好例子。浙江省建设厅杨厅长讲的一个观点我很有同感，在拆迁问题上，关键是政府领导的思想作风要转变。
最近有一些城市在旧城改造中不顾实力，大搞形象工程、政绩工程。如有一个经济并不好、又缺水的中等城市，市委书记却提出要以巴黎赛纳河那样美丽景观的标准改造建设本城市，造成大量拆迁户不能按期回迁，引发了一系列的社会矛盾。最近新华社有一篇报道讲，一个省会城市对全市100多条破旧街道和建筑物同时进行大规模的拆迁改造，结果成了胡子工程，老百姓怨声载道。像这样一些现象和问题，拆迁部门就要实事求是，提出意见和建议。有的同志认为谢司长报告中把加强中小城市和县城拆迁工作作为重点工作很有针对性，这项工作主要依靠省里做，市管县的城市也要做工作，要切实给予关心、指导和帮助，特别是机构和立法问题，要给予支持。目前中小城市面临机构改革，省市主管部门要支持和督促所属市县保证机构平稳过渡，抓好实施《条例》工作，避免出现真空。中小城市没有立法权，依法行政难度更大一些，因此省市要抓紧立法工作，给所属市县执行《条例》提供支持。有些城市建议拆迁补偿资金的监管能否作为一项制度规范起来，希望建设部与人民银行共同发一个文件。从这次介绍的经验看，经过五、六年的实践，各地在资金监管上已有比较成熟的经验，概括起来就是确定比例、专户存储、协议监管、互相制约。这些好的做法完全可以先在制定地方性法规话地方政府规章时吸收进去。总之，各地应当紧密结合本地区、本部门的实际情况，理清工作思路，因地制宜地制定切实可行的具体措施，充分发挥工作中的主动性和积极性，把我们的拆迁工作做得更好。
二、关于做好新旧《条例》衔接工作的问题
这次会议，刘部长的讲话和谢司长的工作报告都强调了要做好新旧《条例》衔接工作的问题。讨论很热烈，大家都意识到，新《条例》实施的难点是如何保持两个《条例》之间的平稳过渡，因为拆迁工作是连续性的，而新旧《条例》的转换，是有时间要求的。在市场经济条件下，任何当事人都会从自己的利益出发去做比较，衔接工作稍有不慎，就会引发一系列的问题和矛盾，造成社会不稳定，有些地方已经出现群体上访的事件，有些正在观望。如果我们的工作做得不到家，很可能引起连锁反应，对此我们不能掉以轻心。从会议反映的情况看，多数城市已经为新《条例》实施做了大量准备工作。如上海市，为充分做好新《条例》的贯彻实施工作，对实施过程中可能会遇到的不同群体利益矛盾等敏感问题组织专题研究，分门别类提出意见供政府决策。但也有一些地方重视不够，至今实施细则和办法没有制定，对如何实现新旧《条例》的平稳过渡心中无数，有的甚至强调客观原因，对实施新《条例》顾虑重重。
从各地的经验看，要保证新旧《条例》的平稳衔接，关键要把握好三个方面，一是有一个好的地方性法规或地方政府规章。凡是与新《条例》的规定相抵触的，都要通过地方法规予以废止或者修改，凡是新《条例》中授权地方做出具体规定的内容，都要在地方法规中予以明确。对来不及出台地方配套法规的省市，为保证新《条例》的顺利实施，应抓紧时间，以政府名义下发一个过渡性的规范文件或通知。二是建立一个好的房屋拆迁补偿价格机制。拆迁工作的难点和矛盾集中到一点，就是价格补偿的公平合理问题，说得直接一点就是怎么补，补多少，补给谁？新《条例》对补偿标准的计算方式及补偿对象都做了调整，为在市场环境条件下建立合理的拆迁补偿价格机制奠定了基础，但到每个市县，具体怎么规范和细化，大家感到不好掌握。主要是对如何建立房地产市场评估价格体系，对承租人的权益如何保护有不同意见。我国各地拆迁工作情况差异很大，要积极研究适合本地实际的可操作性措施，在新《条例》的框架范围内，大胆进行实践和创新。新旧价格之间应基本保持平衡，过高或过低容易引起一部分拆迁当事人的攀比，造成市场的不稳定。价格是核心，评估是关键。这次讨论中比较集中的是评估问题，大家也提出了一些有助于解决当前评估问题的意见和建议。归纳起来，主要有以下几条：1、拆迁人与被拆迁人双方愿意通过协商达成补偿价格，就没有必要再委托评估机构评估价格，当事人的协商价格反映的就是市场价格。2、同一个评估项目中，同类的评估标的只需评估其中的一个（或一套）；评估标的明显低于最低补偿标准（仅限于政府规定有最低补偿标准的市县）的，不需要评估。3、评估要考虑配套条件、区位等各项影响市场价格的因素，不能简单等同于商品房价。4、评估收费不宜与评估值挂钩，按平方米计费比较合理，同类评估标的不得重复收费。5、政府对评估行为及评估机构的管理要符合职能转变的要求，不宜直接指定评估机构，直接确定拆迁补偿价格，不宜再另搞一套评估资质和办法，主要管市场准入、市场监管、推动市场化进程（如推行评估项目招投标）等。政府如过多参与评估中介行为容易产生腐败现象，失去社会公信力。6、关于评估委员会的法律地位及委员会裁定结果的法律效力，根据新《条例》第24条的规定，可在地方制定实施细则时予以明确。7、对评估机构尚未健全的地区，特别是中小城市和县城，应制定相应的过渡办法。此外，对承租人中相对弱势的群体或在以往的拆迁补偿中已经享受较高补偿待遇的群体，要研究制定一些特殊的政策，如设置最低补偿标准，以保证平稳过渡。大家对有些地方在市场评估价的基础上，再提供一个政策性的价格补
差的做法的合理性和合法性进行了讨论，总的认为只要不违背新《条例》的原则是可以的。但应把握三点，一是补差后的总体补偿标准应当与原来的补偿标准基本持平；二是原来政策规定有最低补偿价格标准，用以保障使用人、承租人权益，而新《条例》实施后，尚未有其他保障措施可以替代的；三是受偿人获得的这笔补偿资金可以保证在二手房市场买到一个适当的住房（但不是高标准的商品房），使其住房条件可以适当改善和提高。从合理性讲，一是因为拆迁行为是强制行为，被拆迁人处于被动地位，双方在这个行为上能达成的成交价格（基本上是目前执行的补偿价）比一般房屋买卖中的成交价格有差别，而目前评估的市场价格并没有考虑这种差别，补差就是解决这种差别（评估的市场价低于现行的补偿价差部分）。二是过去土地供应不规范，土地的价格并没有完全反映市场价格，因此拆迁人接受对使用人和承租人的安置，实质上是一种资金转移支付行为（并不是增加了拆迁人的负担），新《条例》实施后，如果这种体制还存在，继续保留这种资金转移支付行为就有其合理性。当然，在补偿标准和补偿方式上也要注意实事求是，发展是硬道理，为适应经济发展、城市发展和人民居住水平提高的需要，今后相当长一段时期内，我国旧城改造将保持较大的规模，补偿标准越高，需要的补贴资金越多，必然增加拆迁成本，增加拆迁人负担，增加旧城改造的投入，影响建设进度和发展速度，损害投资人的利益。如果大家对拆迁改造都敬而远之，危旧房屋得不到及时改造，最终受损害的还是被拆迁人。所以要辩证地看问题，正确处理好建设发展与拆迁补偿的关系，双方的权益都应得到保障，实现双赢。昨天有人问我，新《条例》实施后，拆迁成本会不会大幅度上升，我说不可能，因为目前的拆迁成本是多年来市场调节的结果，保持平稳过渡是我国制定或修改法律的基本出发点之一，补偿价格过高过低都会引起社会的波动。总之，建立合理的补偿机制，既要严格执行新《条例》，又要尊重历史，尊重事实，注意分类指导。三是宣传解释工作要做到家。拆迁工作是老百姓关注的热点问题，对有关法规政策的宣传解释工作必须扎扎实实，真正做到家喻户晓，新《条例》的实施才能水到渠成。在宣传解释新《条例》时，对旧《条例》的评价要实事求是，新《条例》是在老《条例》的基础上发展起来的，老《条例》实施了10年功不可没，老《条例》不是全面废止，相当多的内容被保留在新《条例》中，新《条例》并没有损害任何当事人的权益，而是更加体现了公正、公平和市场原则。
三、关于拆迁行政裁决问题
新《条例》实施以后，拆迁行政裁决的案件将会增加，主要原因是拆迁当事人协议解决的事项增加了，当双方达不成协议时，基本上要通过行政裁决。讨论中大家比较集中的意见，一是认为缺乏拆迁行政裁决规范程序，各地在执行中差异较大，影响裁决效率和公正。二是对强制拆迁执行的时效问题，各地的理解和解释口径不一致，影响拆迁项目的顺利开展。对第二个问题，我部已经与法制办、高法进行了沟通，争取做出司法解释，统一口径，便于大家执行。对第一个问题，我们准备作一些专题调研，看有没有必要制定一个规范性的指导意见。各地要在以往拆迁行政裁决司法实践的基础上，建立必要的制度和程序，如拆迁裁决听证制度和说明制度，回避、代理和告示制度，案件受理程序及处理时限，裁决书内容规范等，通过制度建设和程序规范，体现拆迁行政裁决的公开、公正和效率，保证当事人的参与权和知情权，增加拆迁行政裁决的透明度，减小不必要的诉讼。
四、关于支持拆迁委员会工作问题
城市房屋拆迁专业委员会，是由城市房屋拆迁部门作为主要成员建立起来的组织机构，有151个会员单位。成立十年来，做了大量的工作，如积极参与了新《条例》的起草修改工作，多次承担和组织了拆迁工作调研和执法情况的调研任务，对加强全国拆迁行业的横向联系，促进各城市之间的交流，发挥了积极作用。曾多次受到建设部有关领导和中国房地产和住宅研究会领导的好评。随着政府职能的进一步转化，拆迁委员会将承担更多的任务，希望各省市房地产主管部门对委员会的工作继续给予关心和支持，也希望拆迁委员会继续努力，当好参谋和助手。
同志们，会议就要结束了，希望大家以这次会议为契机，认真贯彻新《条例》，切实改进工作作风，带动拆迁管理工作水平的全面提高。对北京市国土资源与房屋管理局及有关方面给予会议的支持和帮助，谨代表与会同志表示衷心的感谢。
谢谢大家！
（建设部住宅与房地产业司副司长 沈建忠）
（2001年10月17日）